Gräns- och tullkontroll i Sverige: Digitalisering och AI formar framtidens säkerhet

Sveriges gränser står inför nya utmaningar i en allt mer komplex säkerhetssituation. I en tid präglad av ökad global handel, förändrade säkerhetshot och snabb teknologisk utveckling genomgår svensk gräns- och tullkontroll en omfattande transformation. Digitalisering och artificiell intelligens förändrar fundamentalt hur kontroller genomförs, samtidigt som nya lagförslag ger Tullverket utökade befogenheter att arbeta proaktivt med säkerhetsfrågor.

Balansen mellan effektivitet, säkerhet och rättssäkerhet är avgörande. För företag som hanterar internationell handel innebär utvecklingen både möjligheter och utmaningar. För myndigheter handlar det om att möta dagens krav med moderna verktyg. Och för allmänheten påverkar dessa förändringar allt från reseupplevelsen till Sveriges förmåga att hantera gränsöverskridande brottslighet och säkerhetshot.

En central fråga som lyfts i den statliga utredningen "En gräns – en myndighet?" är hur olika myndigheter – Polisen, Tullverket och Kustbevakningen – kan samordnas mer effektivt vid gränsen. Utredningen pekar på att den sektoriserade statsförvaltningen skapar svårigheter att samordna pass- och tullkontroll på ett optimalt sätt.

Så fungerar gräns- och tullkontroll i Sverige idag

För att förstå den pågående transformationen behöver vi först klargöra hur systemet fungerar idag. Det är viktigt att skilja på gränskontroll och tullkontroll – två olika processer med olika syften och regelverk.

Gränskontroll avser kontroll av personer som passerar gränsen. Detta är primärt Polisens ansvar och syftar till att kontrollera identitet, resehandlingar och rätten att vistas i Sverige eller Schengenområdet. Vid Sveriges gränskontroller, som till exempel vid Öresundsbron, utförs passkontrollen ofta av Securitas-vakter på uppdrag av Polisen. Alla som reser från Danmark till Sverige via Öresundsbron måste visa godkänt ID-handling, och de som inte kan uppvisa detta nekas inresa och skickas tillbaka.

Tullkontroll fokuserar däremot på varor och handlar om att säkerställa att tullagstiftning följs, att rätt tull och skatter betalas, samt att förbjudna eller reglerade varor inte smugglas över gränsen. Detta är Tullverkets ansvarsområde.

Kontrollnivåerna varierar beroende på trafikslag och destination. Vid svenska flygplatser finns tydliga skillnader mellan inrikes-, Schengen- och non-Schengenresor. Enligt Swedavias säkerhetsföreskrifter för Landvetter flygplats delas flygplatsen in i olika säkerhetszoner med varierande krav på kontroller. Resenärer på inrikesflyg genomgår säkerhetskontroll men ingen passkontroll, medan resenärer till länder utanför Schengen måste passera både säkerhets- och passkontroll samt tullkontroll vid ankomst.

I praktiken innebär detta att en resenär från Stockholm till Göteborg endast behöver gå igenom säkerhetskontroll, medan någon som reser från New York till Stockholm möter flera kontrollnivåer: passkontroll vid ankomst, eventuell tullkontroll för varor, och säkerhetskontroll vid eventuell vidareresa.

Vid gränsen samarbetar flera myndigheter. Förutom Polisen och Tullverket spelar Kustbevakningen en viktig roll vid sjögränsen, medan Transportstyrelsen och andra sektormyndigheter kan vara inblandade i specifika kontrollsituationer.

Utmaningen: Bristande kompetens och ökad komplexitet

Trots att kontrollsystemen är väletablerade står de inför betydande utmaningar. En av de mest påtagliga är den bristande tullkompetensen hos många företag som bedriver internationell handel.

Sedan Brexit och i takt med att den globala handeln blivit alltmer komplex har många företag insett att de saknar den interna kunskap som krävs för korrekt tullhantering. Som Pontus Karling, systemarkitekt på Consid, påpekar i en krönika i Transport & Logistik: "Många företag står inför utmaningar med tulladministration på grund av minskad intern kunskap." Detta leder till felaktiga deklarationer, förseningar och i värsta fall sanktioner.

Komplexiteten i tulladministration ökar kontinuerligt. Regelverken utvecklas, handelsavtalen förändras, och kraven på dokumentation blir mer omfattande. För företag utan specialiserad tullkompetens blir det alltmer svårt att navigera i detta landskap.

Samtidigt står myndigheterna inför egna utmaningar. Utredningen om samordning vid gränsen lyfter fram svårigheterna med att koordinera pass- och tullkontroll mellan olika myndigheter. Den sektoriserade organisationen innebär att varje myndighet har sitt eget uppdrag, sina egna system och sina egna prioriteringar, vilket försvårar en helhetssyn på gränskontrollen.

Därtill ökar behovet av riskbaserade och underrättelsebaserade kontroller. I en värld med enorma varuflöden och miljontals gränspassager är det omöjligt att kontrollera allt. Myndigheterna måste istället fokusera resurserna där riskerna är som störst, vilket kräver sofistikerade analyssystem och tillgång till omfattande data.

Detta skapar i sin tur dataskyddsutmaningar. Hur kan myndigheterna få tillgång till den information de behöver för effektiva riskanalyser samtidigt som enskildas integritet skyddas? Denna balansgång blir alltmer central i takt med digitaliseringen.

Digitalisering som lösning: Automatisering av tullhantering

Digitalisering framstår som en nyckel för att hantera många av dessa utmaningar. Automatiserade system kan kompensera för bristande intern kompetens hos företag och samtidigt effektivisera processer och minska risken för fel.

Som Pontus Karling framhåller i sin krönika kan "automatiserade system säkerställa att deklarationer uppfyller krav samtidigt som processer effektiviseras". Moderna tullsystem kan integreras direkt med företagens affärssystem och automatiskt generera korrekta tulldeklarationer baserat på produktdata, destinationer och gällande regelverk.

Fördelarna är flera:

Minskade manuella fel: Automatisering eliminerar många av de mänskliga misstag som annars lätt uppstår vid manuell datahantering och deklarationer.

Förbättrad regelefterlevnad: Systemen uppdateras kontinuerligt med nya regler och tulltaxor, vilket säkerställer att företagen alltid följer gällande lagstiftning.

Tidsbesparingar: Processer som tidigare kunde ta timmar eller dagar kan genomföras på minuter.

Kostnadseffektivitet: Genom att minska behovet av specialiserad personal och undvika kostsamma fel kan företagen spara betydande resurser.

Transparens och spårbarhet: Digitala system skapar en fullständig logg över alla transaktioner, vilket underlättar både intern kontroll och myndighetsgranskning.

För Tullverket innebär företagens ökade digitalisering också fördelar. Elektroniska deklarationer är enklare att bearbeta och analysera än pappersbaserade, och standardiserade dataformat underlättar automatiserad riskbedömning.

Artificiell intelligens: Framtidens tullkontroll

Om digitalisering är nyckeln till dagens effektivisering, är artificiell intelligens framtidens stora möjlighet. AI har potential att fundamentalt förändra hur tullkontroller genomförs och hur risker identifieras.

Som Karling noterar kommer "teknikens utveckling, särskilt AI, att påverka tullverksamheten allt mer". AI kan användas för avancerad riskanalys genom att identifiera mönster och avvikelser i enorma datamängder på ett sätt som är omöjligt för mänskliga analytiker. System kan tränas att upptäcka misstänkta felaktigheter i deklarationer, identifiera ovanliga handelsmönster eller flagga transaktioner som avviker från normala beteenden.

Men implementering av AI i tullverksamhet är inte utan utmaningar. Enligt Virtual Workforce AI:s analys krävs en tydlig färdplan och väldefinierade pilotprojekt med snävt omfång för framgångsrik AI-implementering. De identifierar flera kritiska faktorer:

Operationella risker: AI-system måste integreras sömlöst med befintliga processer. Integrationsklyftor kan bryta arbetsflöden och skapa mer problem än de löser.

Regulatoriska risker: Tullverksamhet är starkt reglerad, och AI-system måste uppfylla strikta krav på transparens, spårbarhet och rättssäkerhet. Beslut som påverkar företag och individer måste kunna förklaras och granskas.

Säkerhetskontroller: AI-system som hanterar känslig information om handel och säkerhet måste ha robusta säkerhetsmekanismer för att skydda mot både cyberangrepp och missbruk.

Kompetensomställning: När AI tar över rutinmässiga uppgifter behöver personal omskoling för nya roller som fokuserar mer på analys, bedömning och hantering av komplexa fall.

Trots utmaningarna är potentialen enorm. AI kan möjliggöra en nivå av riskbaserad kontroll som tidigare varit otänkbar, där resurser koncentreras till de verkliga hoten medan legitim handel kan flöda snabbare och smidigare.

Tullverkets riskanalyser och underrättelsebaserade arbete

Moderna tullmyndigheter arbetar alltmer proaktivt och underrättelsebaserat. Istället för att reagera på vad som upptäcks vid slumpmässiga kontroller använder Tullverket sofistikerade analyser för att identifiera högriskområden och rikta sina resurser dit de gör mest nytta.

Enligt den statliga utredningen "Framtidens dataskydd – vid Skatteverket, Tullverket och Kronofogden" behöver Tullverket behandla uppgifter för riskanalyser som en central del av sin verksamhet. Analys- och urvalsverksamheten syftar till att identifiera misstänkta felaktigheter och fokusera kontrollerna på områden där risken för överträdelser är som störst.

Detta underrättelsebaserade arbetssätt innebär att Tullverket samlar in och analyserar information från många olika källor: deklarationsdata, underrättelserapporter, internationellt samarbete med andra tullmyndigheter, och samarbete med andra svenska myndigheter. Genom att kombinera dessa informationsströmmar kan myndigheten bygga upp en bild av var riskerna finns och vilka aktörer som kan vara inblandade i brottslig verksamhet.

Fokus ligger på två huvudområden: uppbörd (att säkerställa att rätt tull och skatter betalas) och restriktioner (att förhindra smuggling av förbjudna eller reglerade varor).

Ett konkret exempel på hur detta fungerar i praktiken är samarbetet mellan Tullverket och andra myndigheter vid produktkontroller. Elsäkerhetsverket beskriver hur de samarbetar med Tullverket för att kontrollera elektriska produkter som importeras till Sverige. Under 2020 kontrollerade Elsäkerhetsverket 409 elektriska produkter i samarbete med Tullverket. Detta är ett exempel på hur riskbaserat arbete kan riktas mot specifika produktkategorier där säkerhetsrisker identifierats.

Balansen mellan effektiv kontroll och dataskydd är dock känslig. Ju mer data Tullverket behöver för sina analyser, desto större blir integritetsfrågorna. Utredningen om framtidens dataskydd lyfter just denna problematik och föreslår ramar för hur Tullverket kan arbeta effektivt samtidigt som enskildas rättigheter skyddas.

Nya befogenheter för Tullverket

För att stärka Tullverkets möjligheter att arbeta proaktivt med säkerhetsfrågor har regeringen föreslagit utökade befogenheter i en ny tullbefogenhetslag. Lagrådsremissen innehåller flera viktiga förslag som förändrar vad Tullverket kan göra.

Rätt att preja fartyg: En central nyhet är att Tullverket får befogenhet att preja fartyg och föra dem till en viss plats för kontroll. Detta stärker myndighetens möjligheter att genomföra kontroller till sjöss, vilket är särskilt viktigt för att bekämpa smuggling och annan gränsöverskridande brottslighet via sjövägen.

Tullkontroll av kontanta medel: Förslaget ger också Tullverket utökade möjligheter att kontrollera kontanta medel som förs över gränsen. Detta är en viktig åtgärd mot penningtvätt och finansiering av terrorism, där stora kontantsummor ofta transporteras fysiskt över gränser för att undvika spårbarhet.

Kontrollverksamhet vid den inre gränsen: Även om Sverige är del av Schengenområdet där den fria rörligheten är en grundprincip, finns det situationer där kontroller vid den inre gränsen kan vara nödvändiga. De nya befogenheterna klargör Tullverkets möjligheter att genomföra sådana kontroller när det är motiverat.

Förenlighet med EU:s tullkodex: Alla förslag är utformade för att vara förenliga med EU:s tullkodex och andra EU-rättsliga krav. Detta är avgörande eftersom tullverksamhet till stor del styrs av EU-lagstiftning och Sverige måste säkerställa att nationella regler harmonierar med gemensamma europeiska standarder.

Dessa utökade befogenheter innebär att Tullverket får starkare verktyg för att arbeta proaktivt mot gränsöverskridande brottslighet. Samtidigt följer de med krav på rättssäkerhet och proportionalitet – befogenheterna måste användas på ett sätt som respekterar grundläggande rättigheter och endast när det är nödvändigt och proportionerligt i förhållande till syftet.

För Sveriges säkerhet är detta betydelsefullt. I en tid med ökade säkerhetshot, organiserad brottslighet som utnyttjar gränsöverskridande möjligheter, och komplexa smugglingsnätverk behöver Tullverket moderna verktyg som matchar hoten.

Samordning mellan myndigheter: En gräns – en myndighet?

En av de mest fundamentala frågorna för framtidens gränskontroll handlar inte om teknik eller befogenheter, utan om organisation. Hur ska de olika myndigheterna som arbetar vid gränsen samordnas för maximal effektivitet?

Den statliga utredningen "En gräns – en myndighet?" ställer denna fråga rakt på sak. Utredningen konstaterar att den sektoriserade statsförvaltningen skapar problem när olika myndigheter – Polisen, Tullverket, Kustbevakningen – ska samarbeta vid gränsen.

Problematiken är konkret: En resenär som passerar gränsen kan möta både passkontroll (Polisen) och tullkontroll (Tullverket), men dessa kontroller sker ofta separerat med olika system, olika processer och olika informationsflöden. För den enskilde kan det upplevas som ineffektivt och onödigt omständligt. För myndigheterna innebär det dubbelarbete och svårigheter att dela information som skulle kunna göra kontrollerna mer effektiva.

Utredningen föreslår att man ska utgå från allmänhetens behov snarare än från myndigheternas organisatoriska strukturer. Detta skulle kunna innebära allt från förbättrat samarbete och gemensamma system till mer långtgående lösningar som en samlad gränsbevakningsmyndighet.

Internationella exempel visar olika vägar. Vissa länder har valt att samla gränskontrollerna under en enda myndighet, medan andra har utvecklat sofistikerade samverkansmodeller där olika myndigheter behåller sina respektive ansvarsområden men arbetar tätt integrerat.

För- och nackdelar finns med båda modellerna:

En samlad myndighet skulle kunna ge:

• Tydligare ansvar och enklare samordning
• Gemensamma system och informationsdelning
• Mer effektiv resursanvändning
• Enklare upplevelse för resenärer och företag

Men också:

• Risk för att specialistkompetens går förlorad
• Stora omställningskostnader
• Komplexitet i att sammanföra olika myndighetskulturer

Förbättrat samarbete mellan befintliga myndigheter skulle kunna ge:

• Bevarad specialistkompetens
• Lägre omställningskostnader
• Flexibilitet att anpassa samarbetet efter behov

Men också:

• Risk för att grundproblemen kvarstår
• Fortsatta svårigheter med informationsdelning
• Otydliga ansvarsförhållanden i gränssituationer

Oavsett vilken väg Sverige väljer är det tydligt att nuvarande situation inte är optimal. Digitaliseringen öppnar nya möjligheter för samordning genom gemensamma digitala plattformar och informationsdelning, men kräver också tydliga beslut om organisation och ansvar.

Utmaningar och framtidsperspektiv

Trots den positiva potentialen i digitalisering, AI och nya befogenheter finns betydande utmaningar som måste hanteras för att transformationen ska bli framgångsrik.

Balansen mellan effektivitet och rättssäkerhet är kanske den mest fundamentala. Automatiserade system och AI kan fatta beslut snabbare och hantera större volymer, men hur säkerställer vi att besluten är korrekta och rättvisa? När en algoritm flaggar en försändelse för kontroll eller en person som högrisk, måste det finnas transparens i hur beslutet fattades och möjlighet att överklaga. Utredningen om dataskydd betonar vikten av att Tullverkets utökade databehandling sker inom tydliga ramar som skyddar enskildas integritet.

Integrationsproblem är en praktisk utmaning som inte får underskattas. Som Virtual Workforce AI påpekar kan integrationsklyftor bryta arbetsflöden och skapa operationella risker. När nya AI-system ska integreras med befintliga tullsystem, affärssystem hos företag, och internationella datautbyten uppstår komplexitet som kräver noggrann planering och testning.

Kompetensutveckling och omskolning blir avgörande när tekniken tar över rutinmässiga uppgifter. Personal som tidigare arbetade med manuell datahantering och grundläggande kontroller behöver nya kompetenser för att arbeta med systemövervakning, avancerad analys och hantering av komplexa fall som AI-systemen eskalerar. Detta kräver omfattande utbildningsinsatser och en förståelse för att roller kommer att förändras.

Dataskyddsfrågor blir alltmer centrala i en digitaliserad miljö. Tullverket behöver tillgång till omfattande data för effektiva riskanalyser, men denna data inkluderar känslig information om företag och individer. Hur långt sträcker sig myndighetens rätt att samla in och analysera data? Hur länge får data lagras? Vilka säkerhetsåtgärder krävs? Dessa frågor kräver kontinuerlig dialog mellan effektivitetskrav och integritetsskydd.

Säkerhetshot och systemsårbarhet är en annan dimension. När gräns- och tullkontroll blir alltmer digitaliserad ökar också sårbarheten för cyberangrepp. Ett framgångsrikt angrepp mot Tullverkets system skulle kunna lamslå gränskontrollerna eller ge angripare tillgång till känslig information. Robusta cybersäkerhetslösningar och kontinuerlig uppdatering av säkerhetssystem är därför kritiska.

Vad händer de närmaste 5-10 åren? Utvecklingen går snabbt, och flera trender är tydliga:

Ökad automatisering: Fler processer kommer att automatiseras helt, från grundläggande deklarationer till riskbedömningar och beslut om kontroller.

AI-driven riskanalys: Maskininlärning kommer att bli standard för att identifiera risker och prioritera kontrollresurser.

Biometrisk identifiering: Ansiktsigenkänning och andra biometriska tekniker kommer sannolikt att integreras mer i gränskontroller.

Blockchain för spårbarhet: Distribuerad ledger-teknologi kan användas för att skapa oföränderliga loggar över varuflöden och tullhantering.

Prediktiv analys: AI-system kommer inte bara att reagera på avvikelser utan också förutse var problem kan uppstå.

Ökad internationell integration: Tullsystem i olika länder kommer att integreras mer för smidigare gränsöverskridande handel och effektivare bekämpning av smuggling.

Dessa utvecklingar kommer att kräva kontinuerliga investeringar i teknik, kompetens och regelverksanpassning. Men de erbjuder också möjligheten att skapa ett gräns- och tullkontrollsystem som är både säkrare och mer effektivt än dagens.

Sammanfattning och slutsatser

Sveriges gräns- och tullkontroll står mitt i en omfattande transformation driven av digitalisering, artificiell intelligens och nya säkerhetskrav. Utvecklingen är inte bara en teknisk uppgradering, utan en fundamental förändring av hur vi säkrar våra gränser samtidigt som vi möjliggör legitim handel och resande.

Digitalisering och AI är oundvikliga för framtidens gräns- och tullkontroll. Som vi har sett kan tekniken kompensera för kompetensbrist hos företag, effektivisera myndigheternas arbete och möjliggöra mer sofistikerade riskanalyser. Automatiserade system minskar manuella fel, förbättrar regelefterlevnad och skapar transparens i processerna.

Nya befogenheter stärker Tullverkets möjligheter att arbeta proaktivt. Rätten att preja fartyg, kontrollera kontanta medel och genomföra kontroller vid den inre gränsen ger myndigheten moderna verktyg för att möta dagens säkerhetshot. Detta är särskilt viktigt i en tid med ökad organiserad brottslighet och gränsöverskridande säkerhetshot.

Samordning mellan myndigheter är nödvändig för optimal funktion. Frågan om huruvida Sverige ska behålla den nuvarande strukturen med flera myndigheter vid gränsen eller gå mot en mer integrerad lösning är inte besvarad, men behovet av bättre samordning är uppenbart. Digitala plattformar och gemensamma system kan underlätta samarbetet oavsett organisatorisk struktur.

Vikten av att balansera säkerhet, effektivitet och rättssäkerhet kan inte överbetonas. När tekniken utvecklas snabbare än regelverken måste vi säkerställa att automatiserade system och AI-beslut är transparenta, rättvisa och möjliga att granska. Dataskydd och integritet måste vägas mot behovet av effektiv säkerhetskontroll.

För Sveriges civil beredskap och säkerhet är dessa utvecklingar centrala. Gräns- och tullkontrollen är en första försvarslinje mot många hot – från smuggling och organiserad brottslighet till terrorism och spridning av förbjudna varor. Ett modernt, effektivt och teknologiskt avancerat system stärker Sveriges förmåga att hantera dessa hot.

Samtidigt påverkar utvecklingen direkt företag som bedriver internationell handel. Digitalisering och automatisering kan både förenkla och effektivisera tullhanteringen, men kräver också investeringar i nya system och kompetens.

Framtidens gräns- och tullkontroll bygger på smart integration av teknologi, tydliga befogenheter och effektiv samordning mellan myndigheter. Det är en framtid där AI-system analyserar risker i realtid, där automatiserade processer hanterar rutinärenden, och där mänskliga experter kan fokusera på komplexa bedömningar och beslut. Det är också en framtid där balansen mellan säkerhet och frihet, mellan effektivitet och rättssäkerhet, ständigt måste omprövas och justeras.

Sverige har goda förutsättningar att lyckas med denna transformation. Med starka myndigheter, hög digital mognad och en tradition av samverkan mellan offentlig och privat sektor finns grunden för att bygga ett gräns- och tullkontrollsystem i världsklass. Men det kräver fortsatta investeringar, modet att ta svåra beslut om organisation och befogenheter, och en ständig dialog om hur vi bäst säkerställer både säkerhet och frihet i en alltmer komplex värld.